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《南通市预拌砂浆管理办法》后评估报告

发布时间: 2017-11-24 10:51:13  字体:[ ]

    

  为增强规范性文件的科学性和执行力,切实推进依法行政,根据《市政府办公室关于进一步做好市政府规范性文件后评估工作的通知》、《市政府办公室关于开展2017年度市政府规范性文件后评估工作的通知》要求,从2017年4月初开始,市建设局组织文件制定机关、实施机关以及法律咨询机构、行业内专家制定文件后评估方案,对《南通市预拌砂浆管理办法》(下称《办法》)开展后评估工作。经过前期准备、部门自评、组织座谈、深入调研等阶段,现汇总如下:

  一、后评估主体

  市城乡建设局

  二、评估程序

  一是成立了由分管局长负责,建材处、法规处、散装水泥办公室等部门参加的评估工作小组。二是邀请有关部门、院校专家会商,制定了评估工作方案。为力求评估结果的中立性、专业性和权威性,还委托了经验丰富、熟悉规范性文件后评估工作流程的第三方机构具体实施后评估工作。四是评估工作机构出具初步意见后,评估工作小组再进行论证与完善,最终形成后评估工作报告。

  三、评估方法

  一是开展自我评价。由散装水泥办公室、建材处、法规处等实施部门认真分析《办法》实施以来取得的成效、存在的问题。二是收集部门意见。邀请了市经信委、公安、环保、城管、交通、质监等部门及专业人士召开座谈会,也召集了各(市)区、县散装水泥主管部门召开座谈会。重点对文件目的实现程度、文件条款的可操作性、与上位法新法的相容性、继续实行的必要性和配套制度建设情况进行了多方面评估。同时从不同的角度分析《办法》实施后存在的问题,提出修订建议。三是广泛听取民意。以座谈的形式,就如何完善《办法》等问题,充分听取了部分企业主、人大代表、政协委员的意见。四是实地调研考察。从项目建设的视角,深入了解施工单位、建设单位等对预拌砂浆生产企业、产品质量、价格以及《办法》如何调整、完善、升级等方面的意见。

  四、《办法》预期的目标及实现程度

  2007年6月,商务部等六部门联合下发了《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》,要求全国127个城市分批禁止现场搅拌砂浆,我市也在其中。当时,我市建筑市场普遍采用现场搅拌砂浆,主管部门对预拌砂浆推广缺少必要的抓手和政策依据,社会以及建设各方主体对预拌砂浆的使用也缺少认知,推广任务异常艰巨,各方面都迫切需要政府出台规范性文件促进这一项工作。可以说,2009年《办法》的出台适逢其时。《办法》囊括了预拌砂浆的生产、使用、监管各个方面,为行政主管部门积极作为提供了行政依据,为预拌砂浆的生产、使用、推广提供了规则和路径,《办法》的条款设计严谨、操作性极强,管理部门好用,相对人可执行,省内行业亦属于领先。

  自2009年7月1日《办法》施行以来,我市全面推广、使用预拌砂浆,取得了显著的成效。

  (一)预拌砂浆生产与使用得以全面推广

  一是预拌砂浆供应逐年上升。《办法》施行前,全市预拌砂浆生产企业和应用量全为0。至2016年底,全市预拌砂浆年供应量达101万吨,执行标准和规范经省备案的生产企业24家,位于全省前列。

  二是预拌砂浆生产技术不断改进。为应对预拌砂浆使用率低、产能虚假“过剩”和价格下降等局面,主管部门从砂浆应用、生产技术、从业人员业务培训等方面加强对生产企业的服务,指导企业不断改进预拌砂浆生产工艺。截止2016年底,生产企业获得省散装水泥技改扶持项目3个,获得省级散装水泥专项扶持资金项目4个,获得市级生态建设专项资金扶持项目1个,获得国家发明专利1个,获得市区生态建设专项资金补贴1个。

  三是产品质量不断提高。建设行政部门对源头管理常态化,对生产企业试验室开展能力验证,对预拌砂浆生产企业的原材料和成品进行不定时抽查,对产品检测不合格的生产企业坚决督促限期整改,对产品质量抽检不合格、企业质量管控混乱等予以通报,并将其作为企业更换备案证书的重要依据,全市预拌砂浆产品质量控制水平得到全面加强。

  (二)行政部门管理水平得到提高

  一是对行业行政管理积累了丰富的经验。《办法》出台后,市建设局强力介入,积极吸引社会资金进入预拌砂浆生产领域,依法实行生产企业备案制度,与相关单位紧密配合,根据城市规划、建设规模、道路交通状况等要求,围绕砂浆需求量指标,编制企业步点方案并公示,力求行业规划、企业布局更为科学、合理,促进了预拌砂浆的推广使用,并注重对预拌砂浆产能过剩和生产企业恶性竞争进行预警。

  二是传统的行政管理手段得到了充分的发挥。行政主管部门以《办法》为依托,强化事中事后监管,行政执法检查与协调服务并重,在使用预拌砂浆的各个环节上下工夫。同时,多部门组成的联合执法队不定期到工地宣传、督查、执法,以专项资金为杠杆,扶持技改创新项目,狠抓违法现拌行为。2014年,市建设局在《办法》的基础上出台了《关于进一步加强市区预拌砂浆使用管理的实施意见》,进一步明确了各方主体责任,细化了质量监管措施,落实了专项资金返退管理,有力的推进了预拌砂浆的行业发展,当年全市预拌砂浆供应量增幅跃居全省第一,效果显著。

      三是加快转变政府职能,促进预拌砂浆生产企业行业自律。为维护市场秩序、保持公平竞争,行政主管部门引导各预拌砂浆生产企业组织行业协会,要求其加强沟通,主动承当起行业标准制定、价格协调、资格审查、技术标准评定等职能,并不断培育、扶持其发展。同时适当监管,组织引导行业协会提出《预拌砂浆行业自律倡议书》,规范协会自我管理、自我约束、自我发展,促进行业协会形成自律机制。

  (三)经济效益和社会效益显著

  与传统现拌砂浆相比,使用预拌砂浆虽然成本增加,但是质量稳定,现场施工效率高,不但减少了施工过程中的劳务成本和安全事故,而且保证了最终产品的高质量和耐久性。《办法》施行后,监管部门始终保持对现场搅拌的遏制态势。全市建筑产品空鼓、开裂等质量问题明显减少,后期维修费用显著下降,无论从短期还是长期来看,预拌砂浆的发展取得了明显的经济效益。

  预拌砂浆的生产掺用工业废弃物,降低产品成本的同时,还节约资源、缓解环境污染。预拌砂浆的使用同样有利于环境保护。由于现场搅拌的禁止,长期为居民所诟病的施工现场噪音与扬尘污染得以缓解。《办法》施行前的2009年,我市针对市区噪音投诉2026起。《办法》施行后,同样的投诉在2015年的数据降低到1676起。在居民对环境污染举报意识不断提高与增强的背景下,我市环境污染各类投诉普遍有增无减,但噪音投诉数量不升反降,现场搅拌的禁止无疑是主要原因之一。预拌砂浆的使用产生了巨大的社会效益。

  五、存在的问题

  随着我市经济社会发展环境的变化,以及上级法律法规、政策的修订,《办法》因受制定时条件及政策限制,部分内容与我市当前实际不相适应,同时也在发展过程中发现一些问题。

  (一)《办法》个别条款与国家最新规定不一致。比如:散装水泥专项资金是国家为了鼓励散装水泥发展而收取的政府性基金。《办法》以散装水泥专项资金为杠杆,规定对未按照要求足量使用预拌砂浆的工程项目,预收的散装水泥专项资金不予退还。我市还在此基础上专门出台了《南通市市区散装水泥专项资金预收款结算办法》,进一步加强散装水泥专项资金的市场调节作用。但近期,国家财政部通过〔2016〕11号文和〔2017〕18号文取消了散装水泥专项资金,《办法》规定的这一重要的管理手段已经失去了依据,无法继续执行。

  (二)《办法》不能满足现阶段预拌砂浆行业发展需要。《办法》出台于2009年,《办法》更侧重强调在市区范围内禁止现场搅拌砂浆,减少对环境的污染,在适用范围上,未将各县(市)区纳入管理范围,未明确预拌砂浆推广的城乡一体化要求。在行业发展上,偏重政策的鼓励与扶持,偏重经济杠杆的使用,对产业规划的合理布局,对市场规则本身的调控手段运用如产品质量、价格要素、服务品质等,尚缺少深入、细致的方式方法。随着国家政策的调整、市场的发展,以及对行业发展的更高的要求,需要对行业本身的健康、有序发展制定目标和指引规则。

  (三)《办法》的管理措施与现阶段依法行政的要求尚有差距。当前存在几类问题,一是生产企业本身的问题,比如企业市场准入标准,企业自身环境污染、安全生产问题,企业经营不规范的问题等。二是建设单位、施工单位、监理单位等对行业内时有发生的违规行为处置不力。三是行政部门仅仅依赖行政处罚或者行政奖励,已经不能制约市场主体的诸多违规行为。对照现阶段转变政府职能、推进依法行政的要求,《办法》对上位法已有的管理手段尚未用尽,对行政指导、行政服务、信用管理、行业自律等柔性的管理手段尚未用足。

  六、评估结论

  充分肯定《办法》为我市预拌砂浆行业管理发挥的重要作用。针对当前行政管理现状,《办法》应当继续适用。对《办法》存在的一些问题,建议予以完善,条件成熟时予以修订。

  七、有关建议

  一是提升《办法》的立法层级,上升到政府规章或人大立法的层面。二是扩大《办法》的适用范围,延伸到我市其他各个区县。三是在条款设置上,改变各县(市)区预拌砂浆行政管理部门归口不一致的问题,统一纳入建设行政主管职能范围。四是增加行政监管措施,包括明确关联部门的职责,有针对性的梳理法律赋予的可用手段,创设适合南通地区的政策手段等,尤其是重视柔性的管理手段与方法。五是增加法律责任的有关条款。六是删除部分不适合现阶段管理要求的条款。

   

                            南通市城乡建设局

  

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