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《南通市电梯安全管理暂行办法》后评估报告

发布时间: 2017-11-24 10:43:17  字体:[ ]

  为全面客观评价《南通市电梯安全管理暂行办法》对我市经济社会发展产生的效益,分析在实际应用中存在的问题,根据南通市政府《市政府关于开展规范性文件的评估工作的指导意见》(通政发〔2012〕93号)的要求,我局对《南通市电梯安全管理暂行办法》(以下简称为《暂行办法》)进行了后评估,现报告如下:

  一、评估工作的基本概况

  按文件要求,我局在第一时间成立了立法后评估工作小组并制定工作方案,确定由市局法规处负责组织、指导、协调,委托南通科技职业学院具体实施立法后评估工作。2017年4月至6月,我局通过多种渠道和方式进行了广泛调研,按后评估要求开展工作。一是开展网上调查,通过南通质监局官网及南通市电梯行业交流群对《暂行办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性以及实效性进行网上调查,了解广大电梯制造、使用、维保、检验、监督人员对《暂行办法》实施绩效、存在问题的意见和建议;二是下发文件至县(市、区)市场监督管理局,向《暂行办法》涉及的基层管理部门及所服务的企、事业单位的电梯安全管理人员了解情况;三是召开了专题座谈会,深入了解有关单位、企业对《暂行办法》制度设计、实施情况、存在问题等情况以及修改的建议;四是企业来访交流,处室工作人员与每天来局办理相关业务的企业同志进行讨论和交流,掌握第一手资料;五是深入电梯密集场所进行现场调研,实地了解目前南通市电梯安全管理情况,现场听取意见,了解《暂行办法》的实施情况及存在的问题。在此基础上,我局根据立法后评估工作的要求,对收集、调研的材料及各方意见建议进行研究、分析、整理、论证,形成了后评估报告。

  二、《暂行办法》后评估内容

  从汇总分析的情况看,各方面比较一致地认为,《暂行办法》的内容没有与相关上位法相抵触,主要制度设计较为公平合理,具有较强的针对性、适用性和可操作性,总体立法质量较好。
      (一)合法性、合理性评估

  《暂行办法》中具体条款的合理性,主要是从责任主体及责任界定是否符合法律法规,以及是否符合社会价值观方面进行评价。调查中普遍认为《暂行办法》是根据《中华人民共和国特种设备安全法》、《江苏省特种设备安全监察条例》、《电梯使用管理与维护保养规则》等法律、法规等而制定并于2013年2月开始实施,是基于当时的相关法律和南通社会经济发展的实际制定,不存在与相关法律法规的相互抵触和冲突的现象,与上位法及相关规定协调一致的。总体来说《暂行办法》中的具体条款设置是合理的、大部分调整对象是满意的。

  (二)协调性评估

  2013年6月由全国人民代表大会常务委员会发布《中华人民共和国特种设备安全法》,2015年3月江苏省人民代表大会常务委员会发布了《江苏省特种设备安全监察条例》,对电梯安全管理进行了明确的规定。而《暂行办法》是2013年2月颁布实施的,与二者稍有不同。主要意见如下:

  《暂行办法》第三条规定“市、县(市、区)质量技术监督管理部门(以下简称质监部门)负责本行政区域内电梯的安全监督管理工作。”此项规定中县(市、区)质量技术监督管理部门目前已划入新成立的县(市、区)市场监督管理局,在管理部门的名称上存在不协调。同样的问题在《暂行办法》第四条中规定“各级人民政府应当加强对电梯安全管理工作的领导,督促和支持质监等部门依法履行电梯安全管理职责,建立电梯事故及重大隐患应急处置协调机制。”其中“质监等部门”的名称与目前管理部门的名称不一致,也与《江苏省特种设备安监条例》中“特种设备安全监督管理部门”的名称不一致。尽管管理部门名称不一致,但并未对监管产生实际影响,按照相关规定,被撤销的行政机关所行使的职权由继续行使其职权的行政机关承担。

  (三)规范性评估

  《暂行办法》由于出台时间较久,一些条款表述上不够严谨,有产生歧义的可能。

  1、《暂行办法》第十三条规定“电梯的安装、改造、维修应当由电梯制造单位或者其通过合同委托、同意的取得相应许可的单位实施…”其中“维修”容易和维护保养产生概念混淆,与《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条规定“电梯的安装、改造、修理,必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。”的表述也产生冲突。

  2、《暂行办法》第二十五条规定“乘客不得拆除、破坏电梯的安全警示标志、检验合格标志、报警装置和电梯安全部件。”表述不够严谨,其中不得实施拆除、破坏电梯安全部件,会使人产生除安全部件外的电梯部件可以拆除、破坏的歧义。

  3、《暂行办法》第三十一条规定“电梯检验检测机构应当自接到电梯使用管理单位的检验申请之日起七个工作日内安排检验检测”。即电梯的定期检验是由使用管理单位向电梯检验检测机构提出申请。这与《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条中特种设备使用单位向特种设备检验机构提出定期检验要求的规定不一致。“申请”和“要求”的不同表述,体现了特种设备检验机构不同的服务角色。

  (四)可操作性评估

  可操作性评估主要是对条款的明确性,时间的适时性,操作程序的完备性等方面进行评估。《暂行办法》中可操作性不强的内容主要表现以下几个方面:

  1、《暂行办法》第十一条规定“电梯制造单位应当向电梯使用单位提供电梯备品备件…”。规定中未对备品备件有具体的规定说明,在现实中难以界定。

  2、《暂行办法》第十七条规定“电梯拟停用一年以上的,电梯使用单位应当在电梯停用后三十日内向原登记部门办理停用手续。对停用的电梯,电梯使用单位应当在电梯出入口张贴停用警示标志,采取安全措施避免使用。”规定中未对停用后重新启用的电梯进行规定。

  4、《暂行办法》第二十条规定“电梯使用单位认为需要更新、改造、重大维修的可以向检验检测机构申请安全技术评价,根据评价意见作出电梯更新、改造、重大维修的决定”。其中“认为需要”未具体明确哪些原因,在实际操作中难以把握。

  5、《暂行办法》第三十一条规定“电梯检验检测机构应当自接到电梯使用管理单位的检验申请之日起七个工作日内安排检验检测。检验检测完毕后,应当在十个工作日内出具电梯检验检测报告…”。现场检验检测完毕至检验检测报告出具前这段时间内,该电梯是否仍可使用,《暂行办法》未予以明确。

  (五)实效性评估

  《暂行办法》实施以来从我市电梯安全运行状况来看实施效果是良好的,是大家普遍认可的良法,大部分规定是明确具体、便捷高效的,具有可执行性,基本实现了立法的预期目标,得到有效的普遍的执行与遵守。

  三、评估结论和建议

  通过对《暂行办法》进行立法后评估,评估工作小组认为,《暂行办法》的整体质量是好的,从颁布执行以来,对改善了南通市电梯安全管理工作起到了积极的推动作用,明确了电梯安全管理责任主体,界定各责任主体间的责任、权利和义务,使得电梯管理有章可依,有法可循,全面提高了电梯安全管理工作效率,经过四年多的实践,有效地提高了南通市电梯安全运行状况,大大降低了责任事故。

  单独看《暂行办法》在规范性表述、可操作性等方面还存在着一些缺陷,但由于在我市颁布实施《暂行办法》后,国家先后出台了一系列相关法规,包括:2014年1月1日起实施的《特种设备安全法》、2015年7月1日起实施的《江苏省特种设备安全条例》、2017年8月1日起实施《TSG T5002—2017电梯维护保养规则》及TSG 08-2017 《特种设备使用管理规则》等。而在这些后颁布实施的上位法规中,很大程度上完善了《暂行办法》中存在的协调性、规范性、可操作性缺陷,如《特种设备使用管理规则》对电梯停用后启用作出了具体规定,《特种设备安全法》规定了未经检验合格的电梯不得使用等。此外,目前在国家层面上也正组织专家进行电梯安全管理法规的立法调研。综上所述,我局建议暂不修改《暂行办法》,继续有效。

   

                               南通质量技术监督局

   

  

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